2016-11-06 赵军 农业环境科学
文章介绍：本文从跨太平洋伙伴关系协定（TPP）协议谈判的起源和发展入手，分析TPP协议涉及农业领域的主要内容和规则特点，深刻剖析TPP协议给中国农业发展所带来的诸多挑战，最后，提出针对性的应对策略。
作者：赵 军潘月星
单位：新疆大学经济与管理学院 乌鲁木齐 830046
来源：《世界农业》2016年第6期
背景
2015年10月5日，成员国历经10年20余次艰辛磋商谈判，就农产品零关税、《实施卫生与植物卫生措施协定》（SPS协定）、农业国有企业监管、农业生态环境保护、农民劳工权益及知识产权等领域取得实质性突破。跨太平洋伙伴关系协定（TPP）协议诞生，势必对国际贸易规则及格局产生重要影响。TPP谈判之所以历经艰辛、一波三折，主要是美国主导的TPP谈判涉及国际贸易各个领域，尤其是涉及处于薄弱环节的农业贸易，这是各成员国慎之又慎的敏感问题。中国作为农业大国，对农产品进口需求呈上升态势，这对中国是一次重大机遇。中国可以低成本价格进口来自TPP协议成员国施行零关税的农产品，满足国内日益增加的农产品需求。
然而，中国的农业基础设施落后，农业劳动生产效率低下，农业土地和资源遭受严重破坏，农产品知识产权保护滞后的现实国情，不得不让中国政府决策层慎重权衡利弊。为此，TPP对中国农业带来的更多是挑战。目前，中国虽然并未加入TPP谈判，但作为世界第二大经济体及经济全球化和国际贸易体系中一员，不排除未来加入TPP谈判的可能性。面临新的TPP规则的诞生，中国应全面分析TPP给中国农业带来的挑战，积极做好应对准备工作，增强中国在世界农业经济贸易治理体系中的话语权。
1、谈判的起源和发展
在21世纪初期，WTO多边贸易体系谈判进展缓慢，多次谈判陷入僵局，然而，在亚太地区的其他双边和区域自由贸易谈判却获得蓬勃发展。其中，最为引人注目的是美国主导的TPP谈判，所涉地域横跨太平洋、连接亚洲、大洋洲和美洲等广阔区域，所含成员国政治、经济、文化和宗教信仰参差不齐，打破了传统区域多边贸易合作机制地域界限，是亚太地区最具有影响力的区域经济合作组织。
TPP前身是新西兰、智利、新加坡和文莱等4国发起的，2005年5月，在货物贸易、服务贸易、投资及知识产权等领域共同签署的跨太平洋战略经济伙伴关系协定（TPSEP）。跨太平洋战略经济伙伴关系协定（TPSEP）创始成员国相互之间对外贸易互补性强且对外贸易依存度高，这一特性在某种程度上促进了TPSEP协议的诞生。就农产品贸易而言，新西兰和智利农产品资源丰富，对外出口需求量大，是农产品出口国；新加坡和文莱农业资源缺乏，是国土资源狭小的城市型国家，国内农产品需求主要依靠进口，对外农产品进口需求量大，是农产品进口国。
2008年，国际金融危机爆发，以美国为首的发达国家经济遭受重创，为缓解金融危机、复苏国内经济，发达国家实施新的重振制造业战略。此时，正好赶上美国伊拉克战争和反恐战场结束。为抑制中国和平崛起，美国开始实施“亚洲再平衡”战略，借助由新西兰、智利、新加坡和文莱4国发起的TPSEP协议重返亚太，将战略重心东移。2008年，美国正式加入跨太平洋战略经济伙伴关系协定（TPSEP），并将TPSEP协议更名为跨太平洋伙伴关系协定（TPP）。从此，TPP谈判进入美国主导阶段，使名不见经传的跨太平洋战略经济伙伴关系协定一夜之间进入国际视野，名声大振。随后，在美国的极力鼓舞和推动下，秘鲁、澳大利亚、越南、马来西亚、加拿大、墨西哥及日本等12国相继加入TPP谈判，2015年10月5日，经过成员国之间20余次的艰辛磋商谈判，在服务贸易、环境保护、劳工权益及知识产权等领域达成基本协议，最终取得实质性成果。
2、TPP谈判的主要内容和特点
TPP是一个全面的、广覆盖、高标准的自由贸易制度安排，涉及农业贸易领域各个方面，所涵盖的内容非常广泛，主要包括农产品零关税、SPS协定同一规范、农业国有企业监管、农业生态环境保护、农民劳工权益及知识产权等领域。
2.1 农产品零关税
农业谈判一直是困扰TPP协议谈判的焦点问题之一。成员国之所以迟缓加入TPP谈判，主要是忌惮农产品实行零关税之后，将使本国农业失去关税保护，原本脆弱的农业将遭受国外农业发达国家的重创，甚至可能影响社会稳定，从而危及政权。美国将农业零关税引入TPP谈判，提倡降低农产品进口国关税税率，直至为零，最终实现农产品贸易自由化，实质上是美国凭借先进农业技术和效率优势，获取农产品出口贸易利润增长，破除亚太市场的关税保护，实现美国经济利益最大化。
2.2 SPS协定同一规范
WTO多边贸易体制赋予各国动植物检验检疫自由裁量权，规定不应阻止或歧视各成员国为保护人类动植物的生命和健康安全而采取必要措施或手段，但所采取的措施或手段不应变相限制国际贸易。美国极力主张和提倡将SPS协定规则引入TPP协议之中，在成员国之间实行SPS协定标准统一化，促使国际贸易执行美国主导制定的SPS协定统一标准和程序，以实现美国经济发展所需要的目的。
2.3 农业国有企业监管
包括中国在内的新兴市场体国家的农业企业，在国际农产品市场的竞争力日益增强，引起了以美国为首的发达国家嫉妒与不满。为维护发达国家以私营企业为主的国际农产品市场竞争力，遏制背后支撑新兴市场体国家农业国有企业的发展，政府所采取的财政补贴、优惠融资贷款、市场垄断及不受破产法约束等政策和措施，美国将限制国有企业“竞争中立”原则引入TPP协议，使新兴市场体国家农业企业在走向国际农产品市场失去国家政策保护，以达到维护发达国家私营企业在国际农产品市场的竞争力。
2.4 农业生态环境保护
农业环境保护问题是TPP成员国之间争论不休的议题。农业环境保护无论是对发达国家和发展中国家而言，都是个两难选择的问题。农业要发展，不可避免地会对农业生态环境造成破坏和污染。在新一轮WTO农业谈判中，美国曾极力反对农业生产多功能性与农产品贸易谈判联系在一起，但在TPP协议谈判中美国却一改初衷，将环境保护作为优先考虑议题。亚洲国家农业资源稀缺贫瘠，农业生态资源保护力度较差，这将为美国发挥农业发达优势和加大农产品出口提供了重要契机。
2.5 农民劳工权益
与环境保护一样，劳工权益标准也在不断扩大，美国试图通过增加新兴市场体国家出口贸易农产品人工成本，以维护本国企业产品在国际农产品市场的竞争力，极力倡导将劳工权益保护纳入TPP谈判。美国拥有强大的工会组织力量，代表工人的利益与政府和企业谈判，企业生产的劳工成本高于新兴市场体国家的廉价劳动力，削弱了发达国家出口农产品国际竞争力。为增加新兴市场国家农产品出口成本，提升美国农产品出口国际竞争力，美国以加强劳工权益保护为手段，企图达到限制新兴市场体国家农业发展。
2.6 农业知识产权保护
美国将知识产权保护引入TPP，提出建立一个最先进、公正和平衡的知识产权保护规则，以达到维护美国出口知识密集型和服务贸易优势领域的目的。美国有近4000万员工从事知识密集型和服务型行业，创造了近60%的知识密集型和服务型行业出口贸易份额。为了给孟山都、杜邦等大型跨国农业企业提供全球保护，企图凭借自己先进农业技术优势，获取更多的国际贸易市场利益。为此，美国将知识产权保护作为增加农业出口产品一个重要支撑点。
3、TPP谈判给中国农业带来的挑战
TPP规则将农产品贸易与环境标准和劳工权益保护挂钩，引入新的国有企业监管“竞争中立”原则和加强知识产权保护，实行贸易零关税制度。虽然给中国农产品出口贸易带来新的机遇，但毫无疑问TPP给中国农业带来更多的是挑战。
3.1 零关税将使农业失去关税保护，削弱中国农产品出口竞争力
TPP中的农产品贸易“零关税”条款，表面上是通过降低商品交易进出口关税，减少国际贸易流通成本，推行商品贸易自由流通，实行进出口贸易自由化；实质上是让渡国家关税主权，以实现经济利益最大化。中国农业基础薄弱，离农业现代化建设目标还有很长的一段路要走。目前，中国农产品出口以初加工、低附加值产品为主，在国际上除了少数诸如伊利、蒙牛等大型跨国农业企业拥有较强的国际竞争力以外，其他农业企业还处于小规模经营阶段。中国农业企业长期依靠国家农业财政补贴、优惠融资贷款、提高关税税率等政策保护，一旦实行农产品国际贸易“零关税”政策，在国际农产品市场上，届时迎面而来的是拥有很强国际竞争力的大型跨国农业企业，与发达国家同台竞技，中国农业将遭受重创，势必削弱中国农产品出口国际竞争力。
3.2 SPS协定同一规范，将使中国失去动植物检验检疫裁决权
在TPP协议诞生之前，因各国面临不同的动植物生存和健康风险，对动植物检验检疫理念、技术和规范存有差异，WTO赋予各成员对动植物检验检疫大量自由裁量权。但是在TPP协议中引入SPS协定同一规范条款，发达国家利用统一的动植物检验检疫规则，迫使发展中国家执行其制定的动植物检验检疫标准，这将使发展中国家控制动植物疫情和调节农产品进出口能力得到削弱，有可能致使不适用统一检验检疫国家蒙受巨大经济损失及给动植物健康安全带来灾难。中国地域辽阔，动植物品种丰富，生存习性差异较大，与其他发达国家动植物生存环境不同，如果按照TPP规则执行统一的SPS协定，将使中国动植物可能遭受外来物种入侵，而且国家也将丧失动植物检验检疫裁决权。
3.3 国有企业“竞争中立”规则，使农业企业“走出去”更为艰难
为给私营企业和外国公司提供公平竞争的市场环境和平台，以美国为主导的ＴＰＰ谈判将国有企业“竞争中立”规则纳入其中，避免国有企业以优惠政策手段获取市场竞争优势造成市场扭曲。中国是社会主义市场经济国家，实行的全民所有制，大多数跨国公司都是国有企业，私营企业极少，尤其是大型国有农业企业更少。中国国有农业企业一旦执行“竞争中立”规则，将失去过去曾经拥有的政府财政补贴、优惠融资和担保贷款、不受破产法约束和市场垄断等政策庇护，加上原本中国国有农业企业国际竞争力不强，同美国孟山都、杜邦等大型跨国农业企业同台竞技，中国国有企业能否保持原有竞争力还有待进一步观察，这将使中国农业企业“走出去”更为艰难。
3.4 生态环境保护规则，将限制中国农业发展
美国主导的TPP谈判，不仅是为了本国农产品出口利益最大化，也为利用自身农业资源优势，以农业环境保护为名，行推进农产品贸易销售之实，将大量农产品出口到发展中国家。据国家环境保护部调查报告显示，中国耕地土壤中度以上污染面积达333.3万hm2，如果考虑沙地、低产田等劣质耕地，以TPP对农业生态环境保护要求为准，中国至少面临666.7万hm2耕地不可耕种。这意味着中国粮食自给能力将不足，势必增加国外粮食进口需求，威胁中国粮食自主安全。况且，中国农业生产大部分是家庭承包经营，分散经营，对农业生态环境保护意识较差，焚烧秸秆、喷洒重化学农药等破坏农业生态环境现象屡禁不止。TPP农业生态环保规则将极大限制中国农业的发展。
3.5 农民劳工权益保护，将增加中国农业企业生产成本
美国将农民劳工权益与环保标准一同纳入TPP，凭借完善的劳工权益保障优势，借助发展中国家劳工标准低，增加农业企业生产成本，削弱发展中国家农产品竞争力，从而提升自身出口农产品国际竞争力。农民劳工权益标准的实行，意味着任何一个国家、团体、企业和个人可以针对利益相关国家出现的劳工侵权问题提出质疑。改革开放以来，中国长期凭借廉价劳动力资源在国际农产品市场获取比较竞争优势，农产品出口贸易获得快速发展。一旦执行高标准的劳工权益保护要求，势必增加资金投入，改善农民工就业和生活环境，这将使中国农产品出口贸易人口红利将消失，增加农业企业生产成本。
3.6 知识产权保护，将使中国农业企业面临新的知识壁垒
知识产权保护一直是国际贸易规则的常议话题之一，TPP谈判也不例外，也将知识产权保护列入其中。美国利用知识产权保护，保障其企业技术绝对优势，以达到维护对外出口贸易利益最大化的目的。知识产权保护实质上是美国通过法律手段设置新的知识壁垒，在技术领域形成垄断，在发展中国家推广应用技术，利用技术制约发展中国家的经济发展。目前，中国种业出口额仅占世界种业贸易额的0.8%，外资企业蔬菜种业交易额已占据中国蔬菜种子市场的一半以上。中国农业知识产权保护意识薄弱，未能形成统一的知识产权保护制度体系，与发达国家完善的知识产权制度相比，中国自主创新能力不足，拥有自主知识产权的创新技术不多，TPP加强知识产权保护，这将给中国农业企业带来巨大挑战。
4、中国的应对策略
4.1 加快推进双边自由贸易区战略，选择适用零关税优惠政策
TPP旨在全面削减关税直至税率为零，降低国际农产品交易成本，实现农产品交易自由化。面临让渡国家关税主权，实施农产品贸易零关税政策所带来的挑战，中国应在具有比较竞争优势的农业领域，逐步推行农产品交易零关税，同步跟踪零关税对农业部门的影响，但在农业基础设施领域应保持一定程度的关税税率水平，以免TPP零关税对农业领域造成严重冲击。除此之外，中国还应加快推进由中国主导的双边自由贸易区战略，区域全面经济伙伴关系谈判（RECP）以及中国和东盟的自由贸易区升级谈判，在这些双边、区域自由贸易区谈判中给予农业领域重点关注，从根本上削弱TPP对中国农业带来的挑战。
4.2 实施农业技术创新战略，提升农产品技术含量
TPP协议推行SPS协定统一规范，利用该规则削弱发展中国家动植物检验检疫自主裁决权，将使发展中国家人类和动植物生命健康安全受到威胁。目前，中国农业技术落后，发达国家常以农产品检验检疫技术作为技术性贸易壁垒，挤压中国农产品出口贸易空间。为应对TPP给SPS协定统一规范所带来的挑战，中国应加快实施农业技术创新战略，明确农业科技创新方向，突出农业科技创新重点，完善农业科技创新机制，改善农业科技创新条件，着力抓好种业科技创新，强化基层公益性农业技术推广服务，引导科研教育机构积极开展农业技术服务，培育和支持新型农业社会化服务组织，振兴发展农业教育，加快培养农业科技人才，提高中国农产品技术含量，突破TPP设置的动植物农产品检验检疫技术障碍。
4.3 深化农业国有企业改革，争取更大的国际农产品贸易空间
TPP谈判将国有企业“竞争中立”原则纳入条款之中，实质上是以美国为首的发达国家针对支撑发展中国家农业国有企业发展的政府优惠措施设置的，阻止发展中国家农业国有企业获得政府优惠政策导致的市场扭曲，破坏公平的国际市场环境。但纵观世界各国农业发展史，包括美国、日本和欧盟等国家和地区都曾采取过农业政策保护措施，至今还仍保留着这一农业补贴政策。发达国家为维护其国内以私营企业为主体的农产品竞争力，打着公平、公正市场环境的幌子，要求发展中国家农业企业在国际农产品市场上统一竞争，这将使发展中国家国有企业失去国家政策保护，削弱原本竞争力就较弱的发展中国家国有农业企业的竞争力。为此，中国应立足“三农”问题，按照党的十八大精神全面深化土地制度和农业国有企业改革，扩大国有企业资金融资渠道，将私营社会资本吸引到国有农业企业之中，最大限度地释放农业领域生产活力，打造一批富有国际竞争力的跨国农业企业，树立一批具有国际核心竞争力的农业品牌，在国际农产品市场上争取更大的贸易空间。
4.4 加强保护环境和维护劳工权益的意识，逐步适应新的国际标准
TPP将环境保护和劳工权益标准作为国际贸易相挂钩的新议题，这在以往多边、区域自由贸易协议谈判是未曾有过的。美国凭借其生态环境保护和劳工权益保障优势，限制中国等发展中国家农业经济发展，增加农业企业生产成本，从而削弱中国等发展中国家农产品国际市场竞争力，向中国等发展中国家销售农产品，最终实现其经济利益最大化。为适应新的国际贸易规则，中国农业企业应加强生态环境保护意识，改善农民工工作和居住条件，避免发达国家以环境保护和劳工权益标准为由，对中国农业生态环境保护和劳工权益问题提出质疑，充分树立中国加强环境保护和劳工权益保障的良好国际形象。
4.5 完善农业知识产权保护制度，突破TPP设置新的知识贸易壁垒
美国以法律手段将知识产权作为新的知识贸易壁垒，这对拥有自主知识产权专利较少、缺乏知识产权意识、未形成完善的知识产权保护制度的中国等发展中国家而言是极的大挑战。知识产权保护不仅反映一个国家和地区技术创新水平，也是反映一国是否跨入创新型国家行列的重要指标之一。美国凭借技术创新优势，设置新的知识产权贸易壁垒，推广并控制先进的农业技术，利用TPP协议将其作为今后国际农产品贸易的规则，这将使中国等发展中国家排除在先进技术行业之外。为此，中国应提升技术自主创新意识，培育自主创新人才，完善知识产权制度体系，加强自主技术知识产权保护；尤其在农业领域，中国与先进发达国家技术相比差距很大，更应加强农业技术财政资金投入，鼓励农业技术更新，充分挖掘中国悠久历史农业技术瑰宝，寻找技术发明创新灵感，加快农业技术创新速度，形成一批达到世界先进水平的自主知识产权专利，突破TPP设置新的知识贸易壁垒。
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关键词：粮食银行
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