作者：东北农业大学 王刚毅教授
以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村经济体制改革创新的主要成果，对推动我国农业农村发展发挥了重要作用。但是，随着工业化与城镇化深入推进、农村土地与劳动力快速流动，我国农业经营格局正在发生重大变化，“弱者种地”、“差地种粮”等问题越来越突出，农业发展面临日益严峻的挑战。这表现为：
第一，土地细碎化，目前农业家庭经营的规模经济性正趋于弱化。
第二，农户兼业化，大多数农民已经不以农为主。
第三，劳动力弱质化，留守农业的劳动力呈现出老龄化与妇女化特征，农民正趋于不以农为业。
第四，农业副业化，农业部数据显示，农户纯收入中来自农业的比重下降，大多数农民已经不以农为生。
第五，生产非粮化，随着农户承包经营权的流转，粮食种植呈显著下降的趋势，农户生产“非粮化”现象日益明显。
1. 要素基础：土地确权与流转态
1.1 黑龙江的土地流转
从2007-2014年，黑龙江省土地流转的面积以年均17.82%的速度持续增加。2014年末，全省农村土地流转面积为6500万亩，比上年增长27.45%。黑龙江省土地规模经营总面积、增速均居全国第一位。
团队调研结果显示，黑龙江农地流转率低于全国平均水平；较为普遍的是，转出面积小于户均经营面积，地块也较为细碎；流转契约缺失，流转关系不稳定；小农复制，缺乏安全感；每亩土地租金集中在200-500元，86.71%的农户转入土地从事粮食生产（具体调研数据略，详见线上讲座群）。
总体来看，黑龙江土地流转的聚集程度较高，土地较为连片，集中经营水平比较高，规模化趋势明显，同时，问题也很明显，跳出黑龙江，来看整个国家的农地流转，问题普遍存在。
跳出黑龙江，看整个中国，农业经营的基本格局是集体所有、均田承包、家庭经营，而目前的农业政策目标是改变小规模、分散化、细碎化格局，推进农业规模经营。
1.2 为什么确权？
问题是：全国户均仅5.58亩耕地、分散为5.08块——农户会怎样种地？如此细碎，怎样规模化经营？在这个问题下，我们逻辑跳转一下，先来看确权，才能理解为什么有效流转那么难。
为什么确权？因为有一个预设性的判断（观点）：农户担心缺乏权益保障；这样的判断始于农地流转近三十年的“绩效”结果，全国农地流转率：2008年8.6%、2011年17.8%，2014年28.8%，2015年30.4%，流转率逐年提高，但通过流转对象看流转效果（2011年华南农业大学罗必良教授全国调查 N=890、2014年东北农业大学黑龙江省农户抽样调查，N=11240）：
农地流转对象为亲友邻居、其他一般农户的两项比重相加为89.68%，即小农户转给小农户的“小农复制”，尽管经过差不多30年的政策努力，我国土地分散化的经营格局并没有改善。
注意上图中的经营面积30亩以下农户的比重，其中10亩以下农户比重甚至增加了10个百分点。由上可知：尽管农地流转率逐年上升，但大多发生于农户及亲友邻居之间。
1.3 确权有助于促进农地流转吗？
为什么农地难于流转、更难于集中？经过剖析，就有了开篇所说的预设性的判断（观点）：农户缺乏权益保障。一旦土地流转给亲友邻居之外的经营主体，尤其是更为强势的种植大户、合作社、龙头企业，农户缺乏基本的安全感，即产权稳定性的问题。
所谓“产权稳定性”，有三个基本原则：产权必须排他、主体必须明确、权利必须强化，这三点构成了中国农地制度变革的主线。基于这条主线，目前的政策要点是:
（1）强化家庭承包经营的主体地位；
（2）赋予农户长久承包经营权；
（3）强化“确权”并使之具有法律效应。
所谓“确权”，本质上就是产权界定，即（1）减少不确定性（稳定预期）；（2）强化激励与约束（内在积极性与排他）；（3）优化资源配置（包括流转交易）
认为农地确权仅仅是促进流转，显然是片面的。问题是，确权有助于促进农地流转吗？用事实初步认识这一问题：2015年对黑龙江省十三个地市农户的问卷结果表明：确权颁证后，近90%的农户倾向于提高租金；近70%的农户认为转入土地的难度会增加。
用“国情”和“农情”再次认识农民与土地的关系：
（1）传统特性——“耕者有其田”（农民拥有土地产权天经地义）；
（2）人地关系——土地的稀缺性、不可再生性；
（3）生存特征——以农为生、以农为业、以地立命，土地承担着多重福利的功能。
制度含义：农户的偏好特征——“恋地”、“惜地”与“占有”（在位控制）——因此，对于具有特殊“农情”的乡土中国来说，割裂人地关系，是难以理解农民的“惜地”及其流转行为的。
用“价值幻觉”与“禀赋效应”深度认识中国土地流转的“民情”：
（1）赋予土地一种情感的和虚幻的价值，是农民所特有的态度；
（2）农民总是认为“自己的”土地的价值要比别人土地的价值高——行为经济学称之为“禀赋效应”；
（3）在财产性物品中，身份性财产、特别是人格化财产往往具有显著的禀赋效应；
（4）人格化财产——农户的土地经营权。
禀赋效应的差序格局，意味着农地流转并非一个纯粹的要素定价市场，而在相当程度上是一个地缘、亲缘与“人情”的关系市场。
农地经营权即是典型！对象差异化——由此可以理解农地流转为什么难；价格歧视性——由此可以理解农地流转为什么发生于邻里之间。
1.4 结论
（1）对于农民来说，土地并不是一种单纯的经济要素，而是被身份化了的人格财产，其禀赋效应由赋权的身份化（成员权）、确权的法律化（承包经营权证）、持有的长久化（长久承包权）而不断增强；
（2）农地的确权在赋予农民明晰产权的同时，可能会进一步强化其禀赋效应并加剧对经营权流转的约束；
（3）产权的可交易性，不仅依赖于产权客体（资源）的特性，还依赖于产权主体与产权客体的可分离程度；
土地作为农民的人格化财产，决定了土地流转的困难性。
2. 经营主体：种植大户与合作社
2015年，国家相继出台了扶持家庭农场发展、扶持农民合作社发展、引导工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业等一系列政策，新型农业经营主体将面临着新一轮的资源整合，也将迎来更大的机遇和挑战；加快培育家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业等新型农业经营主体，构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系。
各类文件中界定了“家庭农场、专业大户、农民合作社、农业产业化龙头企业”四类新型农业经营主体，通过2014年、2015年和2016年连续抽样调查黑龙江省47个县（涉及全省13个地市，年均有效抽样12000个农村家庭），我们发现：在调研村庄范围内，没有真正意义上规范运营的家庭农场；在调研涉及的地区，除农垦（北大荒集团）外，农业龙头企业很少直接从事粮食种植。基于此，本节只讨论种植大户与合作社。
2.1 种植大户
2015年，黑龙江省随机抽样专业种植大户1486个，共经营耕地199051亩，占所在区域耕地总面积的23.8%。平均每个村拥有专业种植大户42个，专业种植大户户均经营耕地134.0亩。样本村中，拥有1-10个专业大户的村占样本村占比37.1%，拥有10-50个专业大户的村占比31.4%，具体见表：
受访的专业种植大户中，有77.78%的主要依靠家庭劳动力（2-4人）完成耕作，仅在农忙时少量雇工，另外22.22%的种植大户完全依靠雇工。
11.11%的种植大户种植水稻，亩均租地成本为700元，亩均总成本1400元，亩均产量1200斤，亩均纯收入280元。66.67%种植大户种植玉米，亩均租地成本最高的750元，最低的200元，平均500元，亩均总成本均为800-900元左右，亩均纯收入680元。其余大户种植大豆，亩均租地成本分别为350元，亩均总成本分别为537元，亩均纯收入162.5元。所有抽样大户都仅销售原粮，超过一半的种植大户没有固定的销售渠道，67%的抽样大户没有参加农业保险。
2.2 专业合作社
随机抽样的合作社绝大多数种植水稻和玉米，且经营面积均超过1000亩，其经营的耕地主要来自于农户，农户以带地入股的形式加入合作社，或者合作社付给农户土地租金，或者合作社以高于市场价格收农户粮食。合作社与农户签订的合同期限多为1年。
合作社销售粮食主要有粮贩子、粮库、有合作关系的加工企业等几种渠道。有的合作社与企业有固定的合作关系，直接将粮食销售给企业，有的将粮食销售给粮库，签订单，有保底价，但也按质收购。如果粮库不签订单或粮食品质不好，就会选择销售给其他出价高的加工企业或粮贩子。粮库有时存在拖欠粮款的现象。在价格方面，合作社的价格优势并不显著。合作社主要有以下几种运行模式：
（1）农户带地入股，实则为几个合伙人转包土地，一亩地付给农户固定租金，自己雇人经营，农户不享受分红；
（2）农户加入合作社，但自己种自己的地，合作社不提供任何帮助，收获后，农户把粮食卖给合作社，合作社以高于市场价（一般是1斤多加0.2元）收粮食；
（3）合作社代耕，合作社提供种子肥料农药等，收获后粮食归农户所有，农户需要付给合作社代耕费用。
以上三种合作社的运营模式，均不符合《农民专业合作社法》所提出的“以服务成员为宗旨，谋求全体成员的共同利益”原则，“合作”的本意被完全扭曲。虽然表面上看到的是若干农户与合作社有着一定关系，但是实则农户只是流转土地给合作社或把粮食卖给合作社，合作社与农户之间仅仅是交易，而并非服务。调查过程中还发现，多数合作社是村干部领办。或许是因为村干部资金实力比较雄厚，有能力流转更多土地或以高于市场价格收农户粮食，或许是因为村干部凭借权利和威信使得农户愿意把土地流转给村干部或把粮食卖给村干部，但归根结底，受益的只是村干部及少数几个合伙人，大部分农户仍然是在大市场中独自奋斗的弱势群体。
按照经营品种对比普通农户、专业大户、专业合作社：
（1）水稻。农民专业合作社租地成本和总成本分别比普通农户低10%和13%，而价格比普通农户高8%。但是在产量上，农民专业合作社却比普通农户低10%。从水稻亩均纯收入来看，农民专业合作社比普通农户高出33%。专业大户在成本、亩均产量等方面均处于普通农户与农民专业合作社之间，但其粮食销售价格是最低的，亩均纯收入也是最低的。
（2）玉米。专业大户略显经营优势，而农民专业合作社的优势并不突出。虽然农民专业合作社玉米亩均产量最高，但在租地成本上，普通农户占有很大优势，分别比专业大户和农民专业合作社低16%和31%。在总成本上，普通农户比农民专业合作社低10%，比专业大户高出8%。在价格上，三者仅有2-3分钱的差异。总体来看，专业大户的玉米亩均纯收入是最高的，为每亩248元，是普通农户的4.6倍，是农民专业合作社的1.4倍。
（3）大豆。农民专业合作社成本最低，但产量也最低。专业大户产量最高，成本居中。而普通农户成本最高，产量居中。三者销售大豆价格相同。综合起来，专业大户大豆亩均纯收入是最高的。
2.3 新型主体优势不明显的原因与制约因素
优势不明显的原因主要有：
（1）成本高。这里的成本主要指的是土地成本，土地成本在新型农业经营主体经营成本中大概占比50%。
（2）单产低。新型农业经营主体经营规模相对较大，所以做到精耕细作很难。
（3）渠道窄。影响价格的因素很复杂，就目前新型农业经营主体经营而言，其营销渠道比较传统（卖给粮库、粮贩子），与企业及外界的联系较为松散。
制约因素包括：
（1）资金制约。几乎所有受访主体都反映了资金需求无法得到满足的问题。
（2）农机制约。新型农业经营主体经营规模相对较大，对农机具的需求较大。
（3）合作模式制约。在利益的驱使下，很多合作社成了少部分人谋利的工具，而大多数的农户无法享受合作带来的利益。
（4）产业链条制约。从调研情况来看，多数新型农业经营主体的生产还仅局限于第一产业，直接销售原粮，产业链条短，产品附加值低，尚无一、二、三产融合之势。
（5）风险制约。包括自然风险和市场风险。（注：本小节内容经过缩减。）
2.4 结论
政府的职责是创造发展条件而不是创造新型农业经营主体。一方面，小农户与规模经营主体会在相当长的时期内并存。另一方面，新型农业经营主体的生成发展应是主体理性及市场双向自然选择的结果。农民基于效用最大化考虑，会对经营组织形式进行选择与创新。然而实际运行过程中，部分新型农业主体的生成发展是地方政府强力推动的结果，没有严格遵循市场化规律运行，忽视了新型主体的主体性选择。
新型农业经营主体在发展初级阶段难以实现较高的生产效率。在理论上，规模经营能够增加经营效益、土地产出，但实际上农业生产本身是一个非常复杂的系统，新型农业经营主体的生产效率并不一定高于传统的家庭农户经营。例如，在初级阶段，受到经验不足、土地流转费用高、产业链条短、品牌效应弱等因素制约，规模经营的粮食单产普遍较低，且有时价格和生产成本也不具优势（如前所述），这使得新型农业经营主体徒具经营规模，而没有经营优势，处于只大不强的阶段。因此，必须正视新型农业经营主体在发展的初级阶段所面临的各种问题，并提出有效的解决方案。
对新型农业经营主体的财政支持应是选择性的而不是普惠的。由于受农业生产本身的弱质性、农业生产资料价格的高涨以及土地流转费用的不断攀升等客观因素影响，农业生产很难获取相对较高的比较收益。新型农业经营主体的良性发展，需要国家的各种政策性财政支持。当前从中央到地方已经出台了一系列的财政、金融、税收、科技等方面的扶持政策，引导耕地流向新型农业经营主体。然而部分新型农业经营主体的成立本身就是为了获取套取国家财政资金的补贴，导致国家有限的财政资源并没有得到合理有效的利用。最典型的就是农民专业合作社，很多农民专业合作社徒具法律形式，而没有实质性的运作，将会影响到资金的优化配置，影响到真正从事农业生产者群体的利益。因此，应设定合理标准，营造新型农业经营主体良性竞争的市场环境，对于达到标准的、有实力、有潜力的新型农业经营主体进行重点培育。
综上，培育新型农业经营主体的总体思路是：以市场需求为导向，由政府催生主体向市场选择主体转变；设计新型农业经营主体综合发展能力评价标准，重点对有发展潜力、规模化、规范化的新型农业经营主体予以支持；优化政府资金配置，直接补贴与以奖代补相结合，鼓励新型农业经营主体专业化生产、市场化经营、社会化协作；为新型农业经营主体营造公平、竞争、发展的有利环境，引领新型农业经营主体迅速发展壮大。（注：本小节内容经过缩减。）
3. 政策激励：五项农业补贴
根据国家规定以及中央财政拨付黑龙江省的粮食补贴资金总额，在统筹出20%农资综合补贴后，按现行补贴面积测算，2015年全省统一每亩粮食补贴标准为57.58元。统筹的20%补贴资金，将按照国家有关规定和黑龙江省实际，专项用于支持粮食适度规模经营。
3.1 黑龙江的农业补贴
2014年，黑龙江省良种补贴继续坚持执行“有种有补、没种不补、谁种补谁”的基本原则，其补贴范围、补贴对象、发放程序、发放方式等保持稳定不变。补贴标准为水稻每亩15元，玉米、大豆、小麦每亩10元。
通过前节提到的跟踪调查，2015年对47个样本村3831个农户进行了“补贴专项调查”，受访农户享受粮食直补为3333户，占全部受访农户的93.3%；享受农资综合补贴为1321户，占全部受访农户的41.2%；享受良种补贴为2021户，占全部受访农户的61.2%；享受农机购置补贴为150户，占全部受访农户的5.2%；享受目标价格补贴农户为200户，占全部受访农户的6.9%。
受访农户获得的粮食直补和农资综合补贴目前是捆绑在一起发放，在各地具体数额有所差异，主要处于50元/亩至68元/亩之间，全省样本村平均值为57.52元/亩，与黑龙江省财政厅公布的57.58元/亩的粮食补贴基本一致。良种补贴全省样本村平均值为水稻15元/亩，玉米、大豆10元/亩标准，与黑龙江省农业委员会公布的良种补贴标准完全一致。大豆目标价格补贴为60.5元/亩，与国家核算标准一致。
3.2 关于农业补贴的基本认识
（1）农业补贴政策在黑龙江省得以贯彻执行。从2004年国家农业补贴开始，黑龙江省粮食总产量已经实现了12连增的好成绩，这也说明农业补贴政策在维持粮食播种面积，粮食产量上具有明显作用；同时，也说明作为粮食生产大省和粮食调出大省，黑龙江省对农业补贴政策认真落实与执行，在刺激生产者积极性，维持与保有一定粮食种植面积，维护国家粮食安全上得到了体现。
（2）样本农户对农业补贴政策理解程度有限。样本农户分布在黑龙江省13个地市47个村，农户文化程度、土地规模、家庭结构、资产结构都不尽相同，对于农业补贴政策，尤其是粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机补贴以及目标价格补贴认知与理解程度差异很大，农业补贴的政策取向一直不清晰，甚至与最终结果矛盾。在不同地区、不同分组农户中补贴政策的增产效果、增收效果以及对土地流转作用，都存在着一定的差异。
（3）农业补贴政策对农业普惠性质越加明显。从不同生产规模农户对补贴政策认知结果看，大户和合作社虽然实现了规模经营，但由于很多土地确权工作没有完成，流转土地并不全是以前的计税面积土地，没有因此获得相应的粮食补贴资金。而且，目前粮食直补经过多年的执行，已成为农户的身份性权利，成为土地承包权衍生而出财产权利，粮食直补与粮食生产脱钩已成为不争的事实，已经导致“不种粮拿补贴，种粮没补贴”不合理现象的出现。
（4）农业补贴政策对农业综合效应亟待提高。如果生产方式没有根本性改善，当前的农业补贴政策更像是一种“福利”政策，而非产业政策，因为这些补贴在促进农业生产、调整农业产业结构、转变农业发展方式等方面的作用越来越弱化。虽然政策制定者屡次重申坚持“谁经营，补给谁”的原则，但在实际操作中，依然是“地是谁的，补贴就是谁的”，并没有实现“土地流转后，粮食补贴向少数大户和合作社集中而土地转出农户不再获得粮食直补”促进土地规模经营，提高农业生产效率目的。
（5）农业补贴对农户决策的影响存在差异。低收入者种粮决策时不考虑任何一种补贴，收入结构在1/4-1/3分组，即兼业型农户，更关注补贴对农业生产影响。土地规模在100-300亩农户种粮时是否考虑补贴的程度在所有分组中最低，说明土地经营规模与农业补贴之间没有正相关联系，相反土地规模越大农户对补贴的重视程度越低，农业补贴在促进土地流转和规模经营中作用有限。
3.3 结论
基于前面的研究和分析，关于五项农业补贴的完善和创新有如下思路：
（1）构建全息透明农业补贴大数据共享体系。农业是国民经济相对弱质部门，也是生产组织方式、技术创新应用、人才配备、金融供给相对落后产业。世界各国都以不同形式对农业进行补贴，补贴方式、执行力度、补贴效果存在明显地区间差异。与其他产业相比，农业领域的信息不对称引致农业补贴政策运行成本偏高、财政负担加剧趋势日益明显，构建农业补贴大数据共享体系迫在眉睫。
统筹国土测量、卫星遥感、农业信息化建设，整合农业生产信息资源，形成数据共享体系，打破以往“有税有补、无税不补”的粮食补贴原则，形成全新农业种植面积数据库资源池，通过对农业生产信息，主要是每年不同地区农作物播种面积的数字化统计，降低农业补贴工作执行成本，提高补贴工作效率。减少面积核实道德风险。减少品种核实执行成本。减少不同对象普惠属性。
（2）调优补贴政策结构明确补贴政策指向性。目前农业补贴政策主要由农资综合补贴资金和粮食直补资金合并为“农业支持保护补贴——粮食补贴”、良种补贴、农机购置补贴、目标价格补贴构成。黑龙江省必须在已有补贴结构体系下，突出重点兼顾长远，明确短期内补贴政策指向性。突出核心目标、兼顾长远目标，短期内，应该坚持以需求为导向，通过品种结构调整，增加农民收入的人本主义。补贴短期目标实现，长远目标才有实现的基础。
（3）区别对待补贴对象提高补贴政策精准性。黑龙江省农业补贴政策改革要以多样化补贴方式满足不同农户需求，以多元化补贴项目全方位刺激粮食生产，实现补贴规模全覆盖的基础上，突出解决农业生产中的关键制约因素，大力发展农业保险补贴等专项补贴。通过区别对待补贴对象提高补贴政策的精准性。区别对待不同地区、区别对待不同品种。
（4）动态调整补贴方式强化补贴政策时效性。落实“有种有补、没种不补、谁种补谁”的基本原则。在大数据分析基础上，做好粮食补贴（包含粮食直补和农资综合补贴）准确及时发放。对粮食种植面积达到一定规模的农户，除给予普惠的补贴外，给予额外的补贴；对流转土地的农户按照流转按面积给予补贴，促进农村土地流转。改变单一发放补贴资金模式，构建多种发放方式并存格局；发放时间常态化。
4. 出路破题：分工+市场化
4.1 破题
上面三个部分，讨论了要素、主体和激励等重要问题，所有结论都指向农地产权。破题路径为：生产经营方式转型；突破点为：分工+市场化；农业经营方式转型的基本方向为：（1）从土地的规模经营转向“土地+服务”的规模经营；
（2）以农地流转交易转变为农业服务交易；
（3）生产环节分工及其管理“外包”——专业化经营主体的形成、生成企业家能力、改善迂回投资；农户分享分工经济与外部（服务）规模经济。
农业经营制度变革的核心线索为：
（1）明确而分立的产权细分机制；
（2）多主体参与的分工与合作机制；
（3）迂回投资与迂回交易的组织机制。
4.2 具体解释
三权分离，使农地经营权流转成为了可能。
问题是：经营权流转依然是经营主体的替代，缺乏进一步的产权细分与分工机制。从经营权流转转向经营权细分、农业分工与服务交易。
经营权的细分（各种权属的进一步分离），目的是要化解产权主体与客体的不可分问题，并由此拓展交易空间。
4.3 典型案例剖析与启示
王刚毅教授剖析了克山仁发合作社与崇州“农业共营制”，因字数限制，案例剖析部分无法全部呈现。
主要启示如下：
一是“农业共营制”培育了两类新的农业经营主体，即农业职业经理人与农业专业服务组织。前者培育了农业企业家与职业农民群体，改善了农业的知识分工与决策经营效率；后者发育了农业生产的专业化组织，促进农业的技术分工，提高生产效率。
二是“农业共营制”催生了农民土地股份合作社的制度创新。合作社所形成的生产规模，能够有效吸引职业经理人，以达成“企业家能力”与其经营服务规模的匹配；而职业经理人通过竞争性进入，又能够有效降低农户及合作社对经理人的监督与考核成本。通过合作形成的集体谈判，能够大大降低经营服务的谈判与缔约成本。
三是“农业共营制”有效推动了农业生产的现代化。它破解了家庭经营应用先进科技和生产手段的瓶颈，优化了农业资源配置，实现了现代物质技术装备、企业家能力等先进生产要素与经营方式的高效对接，提高了土地产出率、资源利用率、劳动生产率，促进了现代农业经营的集约化、专业化、组织化和社会化，增强了农业可持续发展能力。
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关键词： 农业问题剖析 粮食银行
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